श्रीग्रामायन/लोकशाही विकेंद्रीकरण-एक विचार
लोकशाही विकेंद्रीकरण
एक विचार
ज्या योजनांमुळे जीवनमान सुधारणार आहे, जनतेच्या सुखसोयीत वाढ होणार आहे, त्या योजनांशी जनतेने सहकार्य करू नये ही गोष्ट सकृद्दर्शनी मनुष्यस्वभावाच्या विरुद्धच नाही का ? पण विकासयोजनांच्या बाबतीत हा अनुभव गेली १०-१२ वर्षे आपल्याकडे सर्वत्र येत आहे. प्रत्येक सरकारी वा बिनसरकारी अहवालातून ही गोष्ट दिसून आलेली आहे की, सर्वसामान्य जनता या योजनाविषयी उदासीन आहे. या अडचणीतून काही मार्ग निघावा, जनतेने या विकासयोजनांशी सहकार्य करावे, सध्याप्रमाणे केवळ सरकारी यंत्रणेच्या बळावर त्या दामटल्या न जाता, लोकांनी पुढे येऊनच यशस्वी कराव्यात, या हेतूने गेली दोन वर्ष देशात अनेक राज्यातून विकेन्द्रीकरणाचे नवे प्रयोग सुरू झालेले आहेत. महाराष्ट्रातही आता या महिन्यापासून या महत्त्वाच्या कालखंडाला प्रारंभ होणार आहे. प्रश्न असा आहे की, अपेक्षित ते जनतेचे पुढारीपण या प्रयोगातून जन्मास येणार आहे का ? का केवळ हा सरकारी यंत्रणेच्या सुधारणेचा प्रयत्न आहे ? यंत्रणा सुधारली तर आजच्यापेक्षा विकासकार्याचा वेग थोडा वाढेल हे खरे; दोन-चार लहानमोठ्या स्थानिक योजना लवकर अमलात येतील. पण यापेक्षा काहीतरी अधिक घडावे, लोकजागृतीचे एक नवे पर्व यातून निर्माण व्हावे अशी अपेक्षा आहे. ती या विकेन्द्रीकरणामुळे कितपत साध्य होणार आहे यावरच या प्रयोगाचे यशापयश मोजून पहाणे केव्हाही श्रेयस्कर ठरणार आहे.
अनुरंजन आणि जागृती
या दृष्टीने विचार करताना एक गोष्ट फार तीव्रतेने खटकते. आपल्याकडे ‘जनता' हा शब्द फारच मोघम, भाबड्या व उथळ अर्थाने सरसहा वापरण्याची एक शास्त्रीय सवय लिहिण्याबोलण्यात रूढ होऊन बसली आहे. त्यामुळे जनजागृती म्हणजे काय, ती कोणी व कशी साधावयाची असते, तिचे उद्दिष्ट काय यासंबंधी वस्तुनिष्ठ दृष्टिकोन न स्वीकारता, आपण जनतेच्या अवास्तव अनुरंजनालाच 'जागृती' समजून अपेक्षित यश त्यातून का निर्माण होत नाही म्हणून संभ्रमात पडतो. वास्तविक असंघटित व अप्रबुद्ध जनता केवळ आपल्या संख्येच्या जोरावर कोणतेही महत्कार्य सिद्धीस नेऊ शकत नाही असा इतिहासाचा अनुभव आहे. काही विशिष्ट ध्येयदृष्टीने भारलेल्या व्यक्ती वा संघटना, आपल्या अचल श्रद्धेच्या आणि असीम परिश्रमाच्या अग्नीने जेव्हा जनतेच्या शक्तिबुद्धी प्रदीप्त करतात तेव्हाच हा प्रचंंड समाजपुरुष जागा होतो व इतिहासात अजरामर ठरावे असे एखादे परिवर्तन घडून येते. प्रभू रामचंद्राचे दर्शन घडेपर्यंत तो महारुद्र हनुमान अरण्यातील इतर वानरगणांप्रमाणेच नाही का या झाडावरून त्या झाडावर उड्या मारण्यात आपले प्रचंड सामर्थ्य वेचीत होता? त्याच्या डोळ्यादेखत लंकाधिपती रावणाच्या राक्षससेना ऋषिमुनींच्या यज्ञवेदी उध्वस्त करीत होत्या; अनेक स्वर्गस्थ देवगण रावणाच्या बंदीखान्यात कोंडले गेले होते; अनेक आर्यस्त्रिया भ्रष्टविल्या जात होत्या. पण या साऱ्या अन्यायाची व अत्याचारांची जाणीवही या वानरगणांना नव्हती. ती निर्माण झाली प्रभु रामचंद्रांच्या दंडकारण्यप्रवेशामुळे; आणि मग शक्तिबुद्धी एकवटल्या; नीती आणि गती यांचा संगम झाला; सागरावर सेतू बांधले गेले; प्रचंड द्रोणागिरी हलले; अन्यायांचे परिमार्जन झाले; न्यायाची संस्थापना झाली; रामराज्याची गुढी उभारली गेली.
ज्याचा ध्येयवाद नव्या काळाची ग्वाही देतो, ज्याची संघटना त्यागी कार्यकर्त्यांच्या नैतिक बळावर उभी आहे, असा एखादा पक्ष सर्वसामान्य जनतेपर्यंत पोहोचून तेथे लोकजागृतीचे कार्य करीत नाही, तोपर्यंत शासनविषयक सुधारणा कितीही केल्या तरी अपेक्षित असे लोककर्तृत्व येथे फुलणार नाही ही गोष्ट ध्यानात घेतली पाहिजे. आधुनिक काळात चीनमध्ये मोठ्या प्रमाणात असे लोककर्तृत्व उपजले व तेथील अनुभवांवरूनच आपल्या योजनाकारांना जनतेच्या सहकार्याची निकड अधिक तीव्रतेने भासू लागली. परंतु तेथील कम्युनिस्ट पक्षाची जागा घेणारा एखादा पक्ष वा संघटना भारतात सिद्ध नसताना, आपणाकडे त्या प्रमाणात हा प्रयोग यशस्वी होईल ही अपेक्षा बाळगणे चूकच नाही का ? सत्ताधारी काँग्रेसपक्ष जनतेशी संपर्क ठेवून असला तरी ध्येयवादी, प्रामाणिक व निष्ठावंत कार्यकर्त्यांची त्यात उणीव आहे. इतर पक्षांचा जनतेशी केवळ निवडणुकांपुरताच संबंध येतो. 'जनता' हा शब्द प्रत्येकाच्या तोंडी. कोणी शेतकऱ्याला अस्मानात चढवितो तर कोणी कामगाराला अश्वारूढ करतो. परंतु सामाजिक जीवनाची पातळी उंचावणारे, जनतेला कर्तव्याची जाणीव देणारे, त्याग आणि साहसाला प्रवृत्त करणारे जबाबदार व विधायक नेतृत्वाचे आदर्श जनतेसमोर कोणीही उभे करीत नाही. अशा नेतृत्वाला प्रसंगी जनतेची नाराजी पत्करून कर्तव्याची शिकवण देण्याचे कार्य करावे लागते; परंतु हे नाराजी पत्करण्याचे कटु कर्म या लोकशाहीच्या राजकारणात सहसा कोणीच करीत नसल्याने लोकानुनयाखेरीज मार्ग उरत नाही. प्रश्न आहे तो हाच की, या लोकानुनयाला आपण लोकनेतृत्व मानणार काय ?
सव्वीस नवीन ग्रामीण नगरपालिका
विकेन्द्रीकरणामुळे जनतेच्या हाती सत्ता येईल व ही सत्ता राबविण्यासाठी योग्य ते नेतृत्व जनताच पुढे फेकील ही समजूतही बरोबर नाही. आज पुणे-मुंबई इत्यादी ठिकाणी महानगरपालिकांच्या हाती सत्ता आहे. गेल्या १०-१५ वर्षांत या नगरपालिकांनी कोणत्या नव्या नेतृत्वाला जन्म दिला ? सामाजिक व नागरिक नीतीचे कोणते नवीन वळण लावले ? विकेन्द्रीकरणामुळे अस्तित्वात येणाऱ्या जिल्हा परिषदांची यंत्रणा व अधिकार या महानगरपालिकांप्रमाणेच आहेत. किंबहुना असे म्हटले तरी चालेल की, विकेन्द्रीकरणामुळे महाराष्ट्रात नवीन सव्वीस ग्रामीण नगरपालिका अस्तित्वात येत आहेत. पुण्या-मुंबईसारख्या यापूर्वी अस्तित्वात असणाऱ्या, थोर परंपरा पाठीशी बाळगणाऱ्या महानगरपालिकांकडून जर नव्या नेतृत्वाचा प्रश्न सुटत नाही तर नव्यानेच अस्तित्वात येणाऱ्या या ग्रामीण नगरपालिकांकडून तो आपोआप सोडविला जाईल ही अपेक्षा बाळगणे कितपत योग्य ठरेल ? ग्रामीण समाज हा शहरी समाजापेक्षा उपजत व निसर्गतःच चांगला आहे अशी सर्वोदयी धारणा बाळगली तर गोष्ट वेगळी ! पण एरवी दोन्ही ठिकाणच्या कारभारात काही मौलिक फरक दिसतील असे वाटत नाही.
राजस्थान व आंध्र येथील प्रयोग
राजस्थान, आंध्र या प्रदेशातून यापूर्वी विकेन्द्रीकरणाचा प्रयोग सुरू झालेला आहे. या ठिकाणचे अनुभव काय सांगतात ? साऱ्या देशात ज्या प्रवृत्ती आहेत त्यांचेच प्रतिबिंब विकेन्द्रीकरणामुळे खेड्यापाड्यात उमटले हा या ठिकाणच्या अनुभवांचा सारांश आहे. श्री. आर. के. पाटील यांच्या निरीक्षक समितीने यासंबंधी काढलेले काही निष्कर्ष पहाण्यासारखे आहेत. राजस्थानमध्ये पंचायत राज्याच्या स्थापनेनंतर पंचायत समित्यांच्या कार्यकर्त्यांच्या मनात जबाबदारीची व जनहिताची एक नवीन जाणीव निर्माण झाली होती ही गोष्ट या निरीक्षक समितीने मान्य केली आहे. परंतु ग्रामपंचायतींनी वर मंजुरीसाठी पाठविलेल्या योजनांना मान्यता देणे किंवा न देणे यापेक्षा जागृतीचे कोणतेही नवे प्रवर्तन या समित्यांकडून झालेले नाही. समिती म्हणते, 'वास्तविक एकट्या ग्रामपंचायतींना स्वतंत्रपणे हाती न घेता येण्याजोग्या क्षेत्रविकासाच्या योजना (Area Plans) कार्यवाहीत आणण्याची जबाबदारी कायद्याने पंचायत समित्यांवर टाकलेली आहे. परंतु पंचायत समित्या ही जबाबदारी पार पाडीत नाहीत. अनेक ठिकाणी ग्रामीण जनतेच्या उत्पादनक्षमतेत सुधारणा करतील अशा पाणीपुरवठ्याच्या क्षेत्रयोजना आम्हास दाखविल्या गेल्या. परंतु पंचायत समित्यांच्या तिसऱ्या पंचवार्षिक योजनेतही त्यांचा अंतर्भाव झालेला नव्हता. यामुळे ग्रामपंचायतींनी हाती घेतलेल्या योजनांना पैसे वाटप करणारी वरिष्ठ संस्था एवढेच स्वरूप या पंचायत समित्यांना येथे प्राप्त झाल्यासारखे दिसते. जुन्या विकासयोजनांपेक्षा हे स्वरूप काही फारसे भिन्न आहे असे वाटत नाही. (Report of a study team on Democratic Decentralisation in Rajastan, P. 12)
हाती सत्ता आहे, साधनेही आहेत. मग ग्रामीण जनतेला हवी असणारी व देशाच्या उत्पादनसामर्थ्यात वाढ करणारी पाणीपुरवठा योजनांसारखी थोडी धाडसाची व जबाबदारीची कामे पंचायत समित्यांनी अंगावर का घेऊ नयेत ? उत्तर स्पष्ट आहे. नवे कसदार नेतृत्व विकेन्द्रीकरणामुळे पुढे येईल ही अपेक्षा होती ती पूर्ण झालेली नाही. त्यामुळे शाळांच्या इमारती, दवाखाने, रस्ते इत्यादी बिनधोक्याची जी कामे ग्रामपंचायतीकडून वर आली तेवढी उरकली गेली. तसेच तगाईवाटप वगैरेत सुधारणा झाली. परंतु ' स्थानिक उपक्रमशीलता' (Local Initiative) वाढली नाही. कारण 'उपक्रम' म्हटला की, त्यात यशापयश आले, धोका आला. जनतेशी घनिष्ट व आंतरिक जिव्हाळ्याचे सच्चे ऋणानुबंध असतील तरच असे धोके पत्करण्याचे नैतिक धैर्य पुढाऱ्यांच्या ठायी निर्माण होते. ते पंचायत राज्यातील पुढाऱ्यांनी दाखविले नाही. याचा अर्थच नव्या पातळीवरचे नेतृत्व तेथे उदयास आले नाही असा होतो.
आंध्रमध्ये महाराष्ट्राप्रमाणेच जिल्हा परिषदांना अधिक महत्त्व देण्यात आलेले आहे. या ठिकाणचा अनुभव सांगताना निरीक्षक समितीच्या आंध्र प्रदेशाच्या पहाणीच्या अहवालात एके ठिकाणी म्हटले आहे--
The Zilla Parishad in Andhra Pradesh is looked upon by non official opinion as providing the least opportunity for participation in development activities. As one member of the Parishad expressed himself, what work would they have, after the non-Block areas are converted into regular Blocks, except passing the budgets of Panchayat Samities and distributing monies received from the Government amongst them ? (P. 33-34).
‘विकास योजनांच्या कामात पुढारीपण घेण्याच्या दृष्टीने आंध्र प्रदेशातील जिल्हा परिषदांना केवळ नाममात्र संधी उपलब्ध आहे, अशी एक जाणीव या परिषदांच्या सर्वसाधारण लोकप्रतिनिधींच्या मनात घर करून बसलेली आहे. एकाने अगदी सहज शब्दात ही जाणीव व्यक्त करताना सांगितले, 'एकदा जिल्ह्यातील सर्व विभागांची गटवार पुनर्रचना झाली की, त्या त्या गटाच्या पंचायत समित्यांकडून येणारी अंदाजपत्रके मंजूर करणे आणि वरून सरकारकडून आलेला पैसा या समित्यांना वाटून टाकणे या व्यतिरिक्त या परिषदांना कामच काय उरणार आहे ?' (पृ. ३३-३४)
वास्तविक हा दृष्टिकोन बरोबर नाही. जिल्हा परिषदांना स्वतंत्रपणे अंगावर घेता यावी अशा अनेक विकासयोजनांची जबाबदारी कायद्याने त्यांच्यावर टाकलेली आहे. किंबहुना अशा कामांची संख्या वाढावी, जिल्हा परिषदांनी जिल्ह्यातल्या सर्वांगीण विकासासाठी झटावे असाच तर विकेन्द्रीकरण कायद्याचा मूळ उद्देश आहे. या दृष्टीने त्यात महत्त्वाच्या तरतूदीही करण्यात आलेल्या आहेत. असे असताना ही उदासीनता जिल्हा परिषदांवर निवडून आलेल्या सभासदांनी व्यक्त करावी हे कशाचे द्योतक आहे ? जे राजस्थानमधील पंचायत समित्यांच्या बाबतीत म्हटले ते येथेही जिल्हा परिषदांच्या बाबतीत खरे आहे. उद्या सर्वोदयी विचारक सुचवितात त्याप्रमाणे सर्व प्रकारची साधने व सत्ता थेट ग्रामपंचायतींच्या स्वाधीन केली तरी आज पंचायतसमित्या किंवा जिल्हा परिषदांच्या बाबतीत येणाऱ्या अनुभवात बदल घडणार नाही. कारण प्रश्न आहे तो मूळ समाजप्रवर्तनाच्या ध्येयदृष्टीची व त्यासाठी अवश्य असणाऱ्या समर्थ लोकसंघटनेचा. जोपर्यंत या गोष्टींचा आपल्याकडे अभाव आहे तोपर्यंत विकेन्द्रीकरणाचा मूळ उद्देश सफल होण्याची शक्यता कमी आहे. रस्ते, शाळा, विहिरी बांधल्या जातीलही. निवडणुकांच्या धमाली माजतील. पण या सर्वांतून जनतेची सुप्त कार्यशक्ती व देशहिताच्या जबाबदारीची जाणीव जागृत होणार का ? ‘नव्या नेतृत्वाच्या' यशापयशाची ही एकमेव कसोटी आहे. विकेन्द्रीकरणाचाही हा मूळ उद्देश आहे. नाईक समितीच्या शब्दातच सांगायचे तर स्थानिक नेतृत्वाला अधिक जबाबदारी स्वीकारण्याचे शिक्षण देणे आणि जरूर तेथे अग्रहक्क देऊन उपब्लध साधनसामग्रीतून जास्तीत जास्त कार्यक्षमतेने व काटकसरीने आणि कमीत कमी त्रास होईल अशा रीतीने लोकांच्या वाढत्या गरजा भागविणे हेच या विकेन्द्रीकरणाचे मूलभूत उद्देश आहेत व आमच्या मते विकेन्द्रीकरणाचा खरा गाभाही हाच आहे.' (पृ. ५६). कुठलाही, कसाही पैसा जमा करून विकास साधणे हा हेतू नसून काटकसरीने व कार्यक्षमतेने स्थानिक साधनसामग्री राबवून लोकांना कार्यप्रवृत्त करणे व यातून सामाजिक नेतृत्वाची जोपासना करणे असा हा गतिमान विचार आहे. स्थानिक साधनसामग्री व सर्वसाधारण जनतेची सुप्त श्रमशक्ती यांची सांधेजोड कोण साधणार हा खरा प्रश्न आहे आणि या प्रश्नाच्या उत्तरावरच विकेन्द्रीकरणाच्या प्रयोगाचे यशापयश अवलंबून आहे.
१ मे १९६२
*